La Revue Squire

Analyse du rapport Bauer sur les risques afférents aux jeux d’argent et de hasard


Rédigé par Alexandre Le Ninivin le 5 Octobre 2008

En bref :

Le rapport trace les grandes lignes de plusieurs obligations essentielles qui pourraient être mises à la charge des futurs candidats aux licences.

Afin de limiter les fraudes, les candidats seront sélectionnés et audités par une autorité de contrôle et ce tout au long de la concession.

La loi devra mettre en place les moyens de réaction gradués et appropriés pour éviter les détournements et le blanchiment perpétrés par un petit nombre d’acteurs.



A la suite des rapports Trucy décrivant l’évolution du marché des jeux en France et Durieux s’attachant aux contours d’une ouverture maîtrisée du secteur, le ministre du Budget, Eric Woerth a commandé une étude concernant la part d’ombre souvent prêtée au monde du jeu et des paris : la fraude et la criminalité.

La France ayant toujours fait de la préservation de l’ordre public et social, le cœur de son argument de défense contre les menaces de Bruxelles, on peut parier que les conclusions de cette étude se retrouveront dans le projet de loi à venir.

Alain Bauer, criminologue et président de la mission, a ainsi déposé, le 26 juin 2008, un rapport sur les « Jeux en ligne et les menaces criminelles » qui dessine le contour de certaines obligations qui pourraient être mises à la charge des postulants à l’octroi de licences, d’ici à la fin 2009.

1- La sélection de candidats sérieux et des contrôles renforcés

Partant du constat que des fraudes sont susceptibles d’être perpétrées par et contre les acteurs du marché, le rapport forme diverses propositions susceptibles d’être intégrées au futur « cahier des charges » . On précisera que nombre de ces mesures rejoignent celles déjà exigées pour l’obtention de licences en Angleterre, Italie ou encore à Malte.

Les auteurs conseillent de mener un contrôle approfondi sur la structure et la répartition du capital du candidat, ses avoirs et d’exiger la stabilité de l’actionnariat, pour éviter le détournement de licence (via un portage).

Ils prônent la restriction de l’accès aux appels d’offre aux seules sociétés financièrement saine ayant plusieurs années d’ancienneté – le chiffre de sept ans a été avancé - pour éviter les candidatures de pure opportunité. Une telle durée semble peu compatible avec les exigences de Bruxelles sur la liberté d’accès au marché et devrait, si elle était retenue, entraîner d’importantes discussions.

Le rapport insiste sur la création par le candidat d’une entité en France sur le territoire de laquelle il implantera les serveurs, systèmes informatiques, back office, logiciels de jeux, afin de permettre facilement les opérations de contrôle.

Or, l’exemple anglais nous a démontré qu’il était difficile, voire impossible, de conditionner l’octroi de la licence à l’implantation de serveurs sur le territoire en raison d’une contravention manifeste avec le principe de liberté d’établissement et notamment de la directive 98/34/CE dite « normes, réglementation technique et règles de services de la société d’information ». Il est toutefois probable que l’autorité de régulation exige que des modes de contrôles puissent être facilement mis en place, et incite fortement les sociétés à s’installer en France.

La société devrait nommer un ou plusieurs représentant « physique » résident en France, eux aussi soumis à des obligations strictes – absence de conflit d’intérêt, de condamnations. Cette proposition reprend les règles existant pour les casinos.

Les auteurs recommandent la mise en place de mécanismes d’audits financiers réguliers sur un mode aléatoire pour préserver l’effet de surprise, les contrôles devront être internes (suivi des opérations, reporting et détection du blanchiment) et externes, effectués par une structure dépendant de l’Etat – et non privée - afin d’éviter les collusions et corrélativement toute fuite de revenus.

A ce titre, il nous semble probable que seront exigées d’importantes garanties bancaires d’un établissement de la place et la présence des comptes sur le territoire, là encore dans un souci de transparence vis à vis des autorités de contrôle.

Concernant les clients, le candidat devra s’assurer qu’ils sont majeurs (prévention stricte des mineurs et des personnes en état de faiblesse), résidents français, titulaires d’un compte bancaire : exclusion du prélèvement automatique au profit du chèque ou de la carte.

Le site devrait adresser un courrier comprenant un code d’accès, limiter leurs mises et exclure la publicité incitative. L’envoi d’un code personnel « préalable » au domicile nous semble peu compatible avec un accès libre aux jeux voulu par Bruxelles, en comparaison d’une confirmation par email permettant directement de jouer, suivi d’un courrier.

Le rapport insiste sur la mise en place par les opérateurs de moyens nécessaires à la protection de leurs données et de celles de leurs clients, contre les pirates, outre un audit de ces moyens. En effet, il est probable que ces sites attirent la convoitise compte tenu des profits générés et des informations bancaires qu’ils détiendront.

Le rapport conclue en faveur du respect d’un code de bonne conduite outre une charte déontologique qui pourrait être diffusée à l’attention des employés et une formation des cadres notamment contre le blanchiment devrait être mise en place.

Ces obligations, lourdes en termes de temps et d’argent, seront la nécessaire contrepartie à l’accès au marché francais. Naturellement, en cas de violation d’une seule des obligations du licencié, il devrait être prévu une suspension ou un retrait immédiat de la licence.

Les sociétés disposant d’une licence en Europe : Angleterre, Malte, Italie, etc., sont d’ores et déjà globalement attentive à ces contrôles , ce qui devrait faciliter leur accès aux licences.

La pression sur les candidats sera importante et devrait être maintenue tout au long de la période de concession pour garantir des conditions de jeux irréprochables et tenter de limiter au mieux les cas de fraudes. Nombre des propositions susvisées pourraient être retenues et les futurs opérateurs doivent s’y préparer.

2- La protection de l’univers du jeu contre la criminalité

Dans une seconde partie, le rapport s’intéresse à l’activité criminelle liée aux jeux, partant du postulat qu’il serait par nature « très criminogène » car issu d’une industrie non-régulée.

Les auteurs listent quantité d’affaires qui depuis les années 1900 ont conduit à des détournements de fonds, matchs et rencontres truqués , ou encore à la lutte pour le contrôle de machines à sous clandestines. Les liens entre le jeu et les mafias internationales sont mis en exergue et présentés comme la contrepartie quasi-naturelle de ce secteur à fort revenu permettant le « blanchiment d’argent ».

L’immixtion de la fraude dans le secteur des jeux et paris en ligne est présentée comme récente et en expansion , l’affaire Betfair-Davydenko, du nom de ce joueur de tennis accusé d’avoir tenté d’influencer le cours de paris lors d’un match en est un exemple. La Fédération Francaise de Tennis a récemment indique qu’elle mènerait des contrôles approfondis sur les joueurs.

Le rapport analyse la dimension technique des opérations de fraude en ligne. Le but identifié des auteurs d’infractions serait de récupérer les données personnelles et bancaires des joueurs par des mécanismes tels des sites factices (phishing) ou des logiciels enregistrant les codes tapés sur le clavier (keyloggers) ou encore via le traditionnel cheval de Troie (troyan). Une fois en possession de ces données, le pirate pourrait prélever des fonds sur les comptes (bancaire, paypal…) ou revendre ces informations sur des sites d’échanges clandestins.

On relèvera également que certains sites de jeux, peu scrupuleux, refuseraient de payer les gains engrangés, les remplaceraient par des cadeaux, forceraient les joueurs à réinvestir ou limiterait les montants versés. Ces pratiques, fait d’un petit nombre de sites, ternissent l’image du monde du jeu et doivent être signalées puis combattues vigoureusement.

Le rapport relève également une pratique croissante de chantage menée contre certains sites de jeux via des techniques dites de « déni de service distribué » consistant pour un pirate à envoyer un grand nombre d’informations au serveur hébergeant le site afin de le rendre hors service. En échange de l’arrêt de ces envois certaines sociétés devraient payer des sommes importantes (cyber-racket).

En tout état de cause, les clients ou les sites de jeux confrontés à ces situations doivent impérativement recourir au service de conseils spécialisés pour défendre leurs intérêts.

Face à ces risques, quelles réponses apporter ?

Le premier moyen de lutte concerne la mise en place du système de licence et des contrôles afférents coordonnés par une autorité de régulation.

L’hypothèse du « blocage » systématique de l’accès aux sites non-licenciés et donc susceptibles d’agir frauduleusement selon les auteurs du rapport est rejetée par les auteurs comme extrêmement difficile à mettre en place techniquement.

On relèvera que l’Italie utilise ce système avec plus ou moins de succès, tant sa complexité est avérée, et que la Chine le maîtrise parfaitement (Cf. Jeux Olympiques). Une récente question préjudicielle posée dans une affaire concernant la société Landbroks vient semer le trouble, la demande de blocage provenant cette fois des sociétés licenciées elle-même. La réponse fera sans nul doute débat.

Les auteurs privilégient les moyens évoqués à l’article 36 de la loi du 5 mars 2007 à savoir pression sur les fournisseurs d’accès des clients et les banques. Toutefois, et à ce jour, ces mesures sont sans effets, les décrets d’application soumis pour avis à Bruxelles ayant été considérés comme attentatoire à la liberté du commerce et de l’industrie.

Le vide juridique devra donc être comblé par les rédacteurs de la future loi qui devront se pencher sur les moyens à mettre en place pour combattre la fraude. Le rapport ainsi que de nombreuses autres sources évoquent :

- coordination entre les opérateurs, organisateurs, services de police et renseignements généraux des Etats européens et EEE, et des autres Etats,

- contrôle régulier des sites, notamment hors EEE et action concertées avec les fournisseurs d’accès, constitution de listes noires,

- maintien d’une cellule dédiée rattachée au ministère de l’intérieur ,

- lien renforcé avec les fédérations et les ligues pour repérer les fraudes lors des épreuves,

- réfléchir à l’utilité d’une « déclaration de soupçon » en vigueur à Malte,

- imposer la présence des serveurs sur le territoire national pour contrôler facilement les flux,

- imposer des bannières spécifiques sur les sites détenteurs de licence en France et en Europe (EEE compris) pour que le publique soit averti,

- campagne de sensibilisation pluriannuelle et service téléphonique anti-fraude,

- campagne de lutte contre la dépendance , et outils de prévention ,

- création d’un site Internet pour la Haute autorité de contrôle des jeux ,

- création d’infractions spécifiques et de peines dissuasives,

- développer les sanctions contre les Etablissements bancaires peu diligents,

- création d’outils techniques permettant l’appréhension de fonds au plan international nécessité par les nouveaux modes de paiements, SEPA en tête.

Autant de moyens permettant une réaction graduée, nécessaire et souhaitable pour confiner les pratiques d‘un petit nombre d’individus, nuisibles à l’image globalement saine du secteur du jeu et préserver l’ordre public et social ainsi que les revenus tirés de cette activité.

Annoncé début juin, un projet de loi devrait être diffusé à la rentrée par les services du ministère du budget. Ceux-ci s’attèlent donc actuellement à concilier les points de vue souvent divergents des acteurs en présence : monopoles d’état, casinotiers, opérateurs de jeux en ligne, fédérations, organisateurs d’évènement sportifs, etc., dans un texte susceptible de passer les fourches caudines du Commissaire Européen, Charlie McCreevy et éviter ainsi une procédure de sanction.

Dans cette attente, les acteurs se mettent en ordre de bataille : un mandat a été confie a deux établissements bancaires concernant la cession ou l’introduction en bourse de la FDJ et l’ensemble des sociétés de paris, casinos, centre d’affiliation mettent en place leur stratégie pour accroître leur présence et leur visibilité en France (partenariat / sponsoring). 2009, c’est demain.


HAMMONDS possède une expérience significative dans le domaine des jeux et des paris sportifs, le Cabinet représente notamment au plan international des sociétés de paris physique et en ligne, des casinos, des fonds et compagnies d'assurance spécialisés. Pour toute information complémentaire, n’hésitez pas à contacter Alexandre Le Ninivin.


1- La sélection de candidats sérieux et des contrôles renforcés

Partant du constat que des fraudes sont susceptibles d’être perpétrées par et contre les acteurs du marché, le rapport forme diverses propositions susceptibles d’être intégrées au futur « cahier des charges » . On précisera que nombre de ces mesures rejoignent celles déjà exigées pour l’obtention de licences en Angleterre, Italie ou encore à Malte.

Les auteurs conseillent de mener un contrôle approfondi sur la structure et la répartition du capital du candidat, ses avoirs et d’exiger la stabilité de l’actionnariat, pour éviter le détournement de licence (via un portage).

Ils prônent la restriction de l’accès aux appels d’offre aux seules sociétés financièrement saine ayant plusieurs années d’ancienneté – le chiffre de sept ans a été avancé - pour éviter les candidatures de pure opportunité. Une telle durée semble peu compatible avec les exigences de Bruxelles sur la liberté d’accès au marché et devrait, si elle était retenue, entraîner d’importantes discussions.

Le rapport insiste sur la création par le candidat d’une entité en France sur le territoire de laquelle il implantera les serveurs, systèmes informatiques, back office, logiciels de jeux, afin de permettre facilement les opérations de contrôle.

Or, l’exemple anglais nous a démontré qu’il était difficile, voire impossible, de conditionner l’octroi de la licence à l’implantation de serveurs sur le territoire en raison d’une contravention manifeste avec le principe de liberté d’établissement et notamment de la directive 98/34/CE dite « normes, réglementation technique et règles de services de la société d’information ». Il est toutefois probable que l’autorité de régulation exige que des modes de contrôles puissent être facilement mis en place, et incite fortement les sociétés à s’installer en France.

La société devrait nommer un ou plusieurs représentant « physique » résident en France, eux aussi soumis à des obligations strictes – absence de conflit d’intérêt, de condamnations. Cette proposition reprend les règles existant pour les casinos.

Les auteurs recommandent la mise en place de mécanismes d’audits financiers réguliers sur un mode aléatoire pour préserver l’effet de surprise, les contrôles devront être internes (suivi des opérations, reporting et détection du blanchiment) et externes, effectués par une structure dépendant de l’Etat – et non privée - afin d’éviter les collusions et corrélativement toute fuite de revenus.

A ce titre, il nous semble probable que seront exigées d’importantes garanties bancaires d’un établissement de la place et la présence des comptes sur le territoire, là encore dans un souci de transparence vis à vis des autorités de contrôle.

Concernant les clients, le candidat devra s’assurer qu’ils sont majeurs (prévention stricte des mineurs et des personnes en état de faiblesse), résidents français, titulaires d’un compte bancaire : exclusion du prélèvement automatique au profit du chèque ou de la carte.

Le site devrait adresser un courrier comprenant un code d’accès, limiter leurs mises et exclure la publicité incitative. L’envoi d’un code personnel « préalable » au domicile nous semble peu compatible avec un accès libre aux jeux voulu par Bruxelles, en comparaison d’une confirmation par email permettant directement de jouer, suivi d’un courrier.

Le rapport insiste sur la mise en place par les opérateurs de moyens nécessaires à la protection de leurs données et de celles de leurs clients, contre les pirates, outre un audit de ces moyens. En effet, il est probable que ces sites attirent la convoitise compte tenu des profits générés et des informations bancaires qu’ils détiendront.

Le rapport conclue en faveur du respect d’un code de bonne conduite outre une charte déontologique qui pourrait être diffusée à l’attention des employés et une formation des cadres notamment contre le blanchiment devrait être mise en place.

Ces obligations, lourdes en termes de temps et d’argent, seront la nécessaire contrepartie à l’accès au marché francais. Naturellement, en cas de violation d’une seule des obligations du licencié, il devrait être prévu une suspension ou un retrait immédiat de la licence.

Les sociétés disposant d’une licence en Europe : Angleterre, Malte, Italie, etc., sont d’ores et déjà globalement attentive à ces contrôles , ce qui devrait faciliter leur accès aux licences.

La pression sur les candidats sera importante et devrait être maintenue tout au long de la période de concession pour garantir des conditions de jeux irréprochables et tenter de limiter au mieux les cas de fraudes. Nombre des propositions susvisées pourraient être retenues et les futurs opérateurs doivent s’y préparer.

2- La protection de l’univers du jeu contre la criminalité

Dans une seconde partie, le rapport s’intéresse à l’activité criminelle liée aux jeux, partant du postulat qu’il serait par nature « très criminogène » car issu d’une industrie non-régulée.

Les auteurs listent quantité d’affaires qui depuis les années 1900 ont conduit à des détournements de fonds, matchs et rencontres truqués , ou encore à la lutte pour le contrôle de machines à sous clandestines. Les liens entre le jeu et les mafias internationales sont mis en exergue et présentés comme la contrepartie quasi-naturelle de ce secteur à fort revenu permettant le « blanchiment d’argent ».

L’immixtion de la fraude dans le secteur des jeux et paris en ligne est présentée comme récente et en expansion , l’affaire Betfair-Davydenko, du nom de ce joueur de tennis accusé d’avoir tenté d’influencer le cours de paris lors d’un match en est un exemple. La Fédération Francaise de Tennis a récemment indique qu’elle mènerait des contrôles approfondis sur les joueurs.

Le rapport analyse la dimension technique des opérations de fraude en ligne. Le but identifié des auteurs d’infractions serait de récupérer les données personnelles et bancaires des joueurs par des mécanismes tels des sites factices (phishing) ou des logiciels enregistrant les codes tapés sur le clavier (keyloggers) ou encore via le traditionnel cheval de Troie (troyan). Une fois en possession de ces données, le pirate pourrait prélever des fonds sur les comptes (bancaire, paypal…) ou revendre ces informations sur des sites d’échanges clandestins.

On relèvera également que certains sites de jeux, peu scrupuleux, refuseraient de payer les gains engrangés, les remplaceraient par des cadeaux, forceraient les joueurs à réinvestir ou limiterait les montants versés. Ces pratiques, fait d’un petit nombre de sites, ternissent l’image du monde du jeu et doivent être signalées puis combattues vigoureusement.

Le rapport relève également une pratique croissante de chantage menée contre certains sites de jeux via des techniques dites de « déni de service distribué » consistant pour un pirate à envoyer un grand nombre d’informations au serveur hébergeant le site afin de le rendre hors service. En échange de l’arrêt de ces envois certaines sociétés devraient payer des sommes importantes (cyber-racket).

En tout état de cause, les clients ou les sites de jeux confrontés à ces situations doivent impérativement recourir au service de conseils spécialisés pour défendre leurs intérêts.

Face à ces risques, quelles réponses apporter ?

Le premier moyen de lutte concerne la mise en place du système de licence et des contrôles afférents coordonnés par une autorité de régulation.

L’hypothèse du « blocage » systématique de l’accès aux sites non-licenciés et donc susceptibles d’agir frauduleusement selon les auteurs du rapport est rejetée par les auteurs comme extrêmement difficile à mettre en place techniquement.

On relèvera que l’Italie utilise ce système avec plus ou moins de succès, tant sa complexité est avérée, et que la Chine le maîtrise parfaitement (Cf. Jeux Olympiques). Une récente question préjudicielle posée dans une affaire concernant la société Landbroks vient semer le trouble, la demande de blocage provenant cette fois des sociétés licenciées elle-même. La réponse fera sans nul doute débat.

Les auteurs privilégient les moyens évoqués à l’article 36 de la loi du 5 mars 2007 à savoir pression sur les fournisseurs d’accès des clients et les banques. Toutefois, et à ce jour, ces mesures sont sans effets, les décrets d’application soumis pour avis à Bruxelles ayant été considérés comme attentatoire à la liberté du commerce et de l’industrie.

Le vide juridique devra donc être comblé par les rédacteurs de la future loi qui devront se pencher sur les moyens à mettre en place pour combattre la fraude. Le rapport ainsi que de nombreuses autres sources évoquent :

- coordination entre les opérateurs, organisateurs, services de police et renseignements généraux des Etats européens et EEE, et des autres Etats,

- contrôle régulier des sites, notamment hors EEE et action concertées avec les fournisseurs d’accès, constitution de listes noires,

- maintien d’une cellule dédiée rattachée au ministère de l’intérieur ,

- lien renforcé avec les fédérations et les ligues pour repérer les fraudes lors des épreuves,

- réfléchir à l’utilité d’une « déclaration de soupçon » en vigueur à Malte,

- imposer la présence des serveurs sur le territoire national pour contrôler facilement les flux,

- imposer des bannières spécifiques sur les sites détenteurs de licence en France et en Europe (EEE compris) pour que le publique soit averti,

- campagne de sensibilisation pluriannuelle et service téléphonique anti-fraude,

- campagne de lutte contre la dépendance , et outils de prévention ,

- création d’un site Internet pour la Haute autorité de contrôle des jeux ,

- création d’infractions spécifiques et de peines dissuasives,

- développer les sanctions contre les Etablissements bancaires peu diligents,

- création d’outils techniques permettant l’appréhension de fonds au plan international nécessité par les nouveaux modes de paiements, SEPA en tête.

Autant de moyens permettant une réaction graduée, nécessaire et souhaitable pour confiner les pratiques d‘un petit nombre d’individus, nuisibles à l’image globalement saine du secteur du jeu et préserver l’ordre public et social ainsi que les revenus tirés de cette activité.

Annoncé début juin, un projet de loi devrait être diffusé à la rentrée par les services du ministère du budget. Ceux-ci s’attèlent donc actuellement à concilier les points de vue souvent divergents des acteurs en présence : monopoles d’état, casinotiers, opérateurs de jeux en ligne, fédérations, organisateurs d’évènement sportifs, etc., dans un texte susceptible de passer les fourches caudines du Commissaire Européen, Charlie McCreevy et éviter ainsi une procédure de sanction.

Dans cette attente, les acteurs se mettent en ordre de bataille : un mandat a été confie a deux établissements bancaires concernant la cession ou l’introduction en bourse de la FDJ et l’ensemble des sociétés de paris, casinos, centre d’affiliation mettent en place leur stratégie pour accroître leur présence et leur visibilité en France (partenariat / sponsoring). 2009, c’est demain.


HAMMONDS possède une expérience significative dans le domaine des jeux et des paris sportifs, le Cabinet représente notamment au plan international des sociétés de paris physique et en ligne, des casinos, des fonds et compagnies d'assurance spécialisés. Pour toute information complémentaire, n’hésitez pas à contacter Alexandre Le Ninivin.






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